Plurais - Revista Multidisciplinar, Salvador, v. 8, n. 00, e023025, 2023. e-ISSN: 2177-5060
DOI: https://doi.org/10.29378/plurais.v8i00.19912 1
O PROGRAMA SAÚDE NA ESCOLA (PSE) NO ESTADO DE PERNAMBUCO: DA
CARACTERIZAÇÃO DO CENÁRIO À EFETIVIDADE DA POLÍTICA NOS
MUNICÍPIOS
EL PROGRAMA DE SALUD EN LA ESCUELA (PSE) EN EL ESTADO DE
PERNAMBUCO: DE LA CARACTERIZACIÓN DEL ESCENARIO A LA EFICACIA DE
LA POLÍTICA EN LOS MUNICIPIOS
THE HEALTH AT SCHOOL PROGRAM (PSE) IN THE STATE OF PERNAMBUCO:
FROM THE CHARACTERIZATION OF THE SCENARIO TO THE EFFECTIVENESS
OF THE POLICY IN THE MUNICIPALITIES
Wellington Lins de SOUZA1
e-mail: wellingtonlinsdesouza@gmail.com
Vilde Gomes de MENEZES2
e-mail: vilde.menezes@ufpe.br
Thiago Rodrigo F. da S. SANTOS3
e-mail: thiago.silvasantos@ufpe.br
Como referenciar este artigo:
SOUZA, W. L. de; MENEZES, V. G. de; SANTOS, T. R.
F. da S. O Programa Saúde na Escola (PSE) no estado de
Pernambuco: Da caracterização do cenário à efetividade
da política nos municípios. Plurais - Revista
Multidisciplinar, Salvador, v. 8, n. 00, e023025, 2023. e-
ISSN: 2177-5060. DOI:
https://doi.org/10.29378/plurais.v8i00.19912
| Submetido em: 21/04/2023
| Revisões requeridas em: 08/05/2023
| Aprovado em: 21/10/2023
| Publicado em: 30/12/2023
Editoras:
Profa. Dra. Célia Tanajura Machado
Profa. Dra. Kathia Marise Borges Sales
Profa. Dra. Rosângela da Luz Matos
Editor Adjunto Executivo:
Prof. Dr. José Anderson Santos Cruz
1
Centro Universitário Uninovo (UNINOVO), Olinda – PE – Brasil. Professor do Centro Universitário da Uninovo.
2
Universidade Federal de Pernambuco (UFPE), Recife – PE – Brasil. Professor da Universidade Federal de
Pernambuco.
3
Universidade Federal de Pernambuco (UFPE), Recife – PE – Brasil. Professor da Universidade Federal de
Pernambuco.
O Programa Saúde na Escola (PSE) no estado de Pernambuco: Da caracterização do cenário à efetividade da política nos municípios
Plurais - Revista Multidisciplinar, Salvador, v. 8, n. 00, e023025, 2023. e-ISSN: 2177-5060
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RESUMO: O texto aborda a temática das políticas intersetoriais de Educação e Saúde,
destacando as ações desenvolvidas no âmbito do Programa Saúde na Escola (PSE) no estado
de Pernambuco. Por meio de pesquisa documental e de campo, tendo a entrevista
semiestruturada como instrumento de coleta de dados e a análise semântica como técnica de
categorização destes, foram escolhidos sujeitos diretamente envolvidos na efetivação de tal
política, oriundos de 14 municípios pernambucanos, como amostra representativa. Os
resultados apresentaram que o setor da Educação é solapado nas ações do PSE em Pernambuco,
quando do delineamento das ações no contexto do chão da escola. Conclui-se que a falta de
dados sobre a implementação e avaliação do Programa, por parte das secretarias municipais de
Educação, prejudica o acompanhamento da efetividade do mesmo. Por fim, são apresentados
caminhos para superação dos problemas decorrentes da má implementação do PSE enquanto
política pública intersetorial que tange à Educação.
PALAVRAS-CHAVE: Educação. Pernambuco. Programa Saúde na Escola. Saúde.
RESUMEN: El texto aborda el tema de las políticas intersectoriales de Educación y Salud,
destacando las acciones desarrolladas en el ámbito del Programa de Salud Escolar (PSE) en
el estado de Pernambuco. A través de una investigación documental y de campo, utilizando
entrevistas semiestructuradas como instrumento de recolección de datos y análisis semántico
como técnica de categorización de datos, se eligieron sujetos directamente involucrados en la
implementación de dicha política, provenientes de 14 municipios de Pernambuco, como
muestra representativa. Los resultados mostraron que el sector Educación está debilitado en
las acciones del PSE en Pernambuco, al delinear acciones en el contexto del piso escolar. Se
concluye que la falta de datos sobre la implementación y evaluación del Programa, por parte
de las secretarías de Educación municipales, dificulta el seguimiento de su efectividad.
Finalmente, se presentan formas de superar los problemas derivados de la mala
implementación del PSE como política pública intersectorial en materia de Educación.
PALABRAS CLAVE: Educación. Pernambuco. Programa Salud Escolar. Salud.
ABSTRACT: The text addresses the theme of intersectoral Education and Health policies,
highlighting the actions developed within the scope of the School Health Program (PSE) in the
state of Pernambuco. Through documentary and field research, using semi-structured
interviews as a data collection instrument and semantic analysis as a data categorization
technique, subjects directly involved in implementing such a policy were chosen, coming from
14 municipalities in Pernambuco, as a representative sample. The results showed that the
Education sector is undermined in PSE actions in Pernambuco, when outlining actions in the
context of the school floor. It is concluded that the lack of data on the implementation and
evaluation of the Program, by the municipal Education departments, hinders the monitoring of
its effectiveness. Finally, ways are presented to overcome the problems arising from the poor
implementation of the PSE as an intersectoral public policy that concerns Education.
KEYWORDS: Education. Pernambuco. School Health Program. Health.
Wellington Lins de SOUZA; Vilde Gomes de MENEZES e Thiago Rodrigo Fernandes da S. SANTOS
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Introdução
A Educação em Saúde (EES), área que enuncia a dialogicidade entre os conhecimentos
em Saúde, em sua dimensão ampla, e os conhecimentos educacionais formais e não formais,
necessita ser socialmente interpelada, tendo a escola como ambiente mais adequado para sua
tematização. Assim, configurando a escola como ambiente propício ao aprendizado de
comportamentos saudáveis e sobre comportamentos de risco à saúde (Midford et al., 2017; Lee
et al., 2018), o principal objetivo das políticas de Educação em Saúde na escola, então, seria o
de promover a educação formal com papel auxiliar ao envolver aspectos socioemocionais,
físicos e cognitivos dos estudantes, a fim de ajudá-los a desenvolver habilidades e capacidades
ao longo da vida.
As políticas públicas que abordam a Educação em Saúde nas escolas são fundamentais
para promover um ambiente crítico. Experiências internacionais frequentemente destacam a
escola como um local central para consolidar aprendizados e discussões sobre um perfil de
Educação em Saúde que promova a adoção de hábitos saudáveis de vida, além de contribuir
para o aprendizado dos conteúdos curriculares gerais (Rocha et al., 2011; Piana et al., 2017;
Lee et al., 2018).
No estado de Pernambuco, especificamente, muitas escolas de Ensino Médio não
recebem ações do Programa Saúde na Escola, mesmo destacando-se por seus bons resultados
em avaliações educacionais de larga escala implementadas na rede educacional pública de
Ensino Médio. Portanto, devido à baixa cobertura e capilaridade nas escolas da rede pública
estadual que oferecem essa etapa de ensino no estado mencionado, espera-se enfrentar
dificuldades para que o poder público ou pesquisadores avaliem a eficácia do Programa Saúde
na Escola. Assim, o objetivo deste estudo foi verificar a efetividade do Programa Saúde na
Escola em municípios do estado de Pernambuco.
O Programa Saúde na Escola: definição e eixos norteadores
As discussões em torno do tema da Educação em Saúde, no Brasil, têm caráter crítico.
Isso se dá porque a política pública voltada ao tema é composta por elemento único: o Decreto
de n.º 6.286/2007, que cria o Programa Saúde na Escola (PSE), e seus desdobramentos.
Promulgado em 5 de dezembro de 2007, sob a coordenação dos Ministérios da Saúde e da
Educação, o Decreto que institui o Programa Saúde na Escola (PSE) visa contribuir para a
formação integral dos estudantes da rede pública de Educação Básica. Suas diretrizes incluem
O Programa Saúde na Escola (PSE) no estado de Pernambuco: Da caracterização do cenário à efetividade da política nos municípios
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a coordenação e construção de parcerias para ações de prevenção, promoção e atenção à saúde
e seus agravos (Brasil, 2007).
O PSE é caracterizado pela adesão bienal dos municípios, que planejam suas atividades
de forma intersetorial através de grupos de trabalho envolvendo representantes da saúde e da
educação. As ações realizadas devem ser registradas no Sistema de Informação em Saúde para
a Atenção Básica (SISAB), vinculado à Secretaria de Atenção Primária à Saúde do Ministério
da Saúde do Brasil. O repasse de recursos aos municípios está condicionado ao monitoramento
federal das ações implementadas. O cadastro no SISAB é obrigatório para instituições de saúde
registradas no Cadastro Nacional de Estabelecimentos de Saúde (CNES) e instituições de
ensino com registro no Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira
(INEP), utilizando um código reconhecido.
Uma vez aderido, o município deve constituir sua coordenadoria específica, esta que
deve ser composta por profissional/profissionais ligado(s) às respectivas secretarias de Saúde e
de Educação. Sob essas condições, cada município recebe no início e no meio do ciclo um
montante financeiro para custear suas ações anuais. O repasse para o segundo ano do ciclo é
condicionado à comprovação da realização de ações mínimas estabelecidas para o primeiro ano,
incluindo pelo menos duas ações de qualquer natureza dentro do escopo do programa, além de
uma ação relacionada à prevenção e combate ao novo Coronavírus.
A adesão municipal é mediada pela coordenadoria estadual do Programa, esta que
também deve ser composta por profissionais das Secretarias de Saúde e de Educação do estado.
O monitoramento na esfera federal é realizado pela chamada “Equipe de Programas”, que está
vinculada ao Departamento de Prevenção e Promoção da Saúde (DEPPROS), componente da
Secretaria de Atenção Primária à Saúde. As orientações oficiais do PSE determinam que os
profissionais responsáveis devem organizar e implementar as ações, além de cadastrá-las no
SISAB por meio do preenchimento da ficha de atividade coletiva na estratégia “e-SUS AB”
(Brasil, 2017).
Ainda segundo as mesmas orientações, as ações do PSE, em todas as suas dimensões,
devem estar inseridas na proposta pedagógica da escola e na política de educação integral,
respeitando a diversidade sociocultural das regiões, a autonomia dos educadores e das equipes
pedagógicas, devendo estas ações ser desenvolvidas conjuntamente com a família e a
comunidade. Além disso, devem partir de articulação e trabalho intersetorial entre os gestores
estaduais e municipais da Saúde e da Educação. Sobre isso, a Portaria Interministerial n.º
1.055/2017, que redefiniu as regras e critérios para adesão ao PSE por estados, Distrito Federal
Wellington Lins de SOUZA; Vilde Gomes de MENEZES e Thiago Rodrigo Fernandes da S. SANTOS
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e municípios, determina que a participação do estado se dá pela assinatura do termo de adesão,
este que cria o compromisso de apoio às ações do PSE nas escolas estaduais.
Sob essa ótica, as coordenadorias estaduais e municipais, juntas, devem garantir o
desenvolvimento de doze linhas de ações essenciais e outras de interesse do município,
pertinentes às questões locais que envolvam o público do Programa. Essas linhas essenciais
devem realizar: I. Ações de combate ao mosquito Aedes aegypti; II. Promoção das práticas
corporais, da atividade física e do lazer nas escolas; III. Prevenção ao uso de álcool, tabaco,
crack e outras drogas; IV. Promoção da cultura de paz, cidadania e direitos humanos; V.
Prevenção das violências e dos acidentes; VI. Identificação de educandos com possíveis sinais
de agravos de doenças em eliminação; VII. Promoção e avaliação de saúde bucal e aplicação
tópica de flúor; VIII. Verificação e atualização da situação vacinal; IX. Promoção da
alimentação saudável e prevenção da obesidade infantil; X. Promoção da saúde auditiva e
identificação de educandos com possíveis sinais de alteração; XI. Direito sexual e reprodutivo
e prevenção de DST/AIDS; e, XII. Promoção da saúde ocular e identificação de educandos com
possíveis sinais de alteração.
Para o ciclo 2021/2022, somadas às ações voltadas à COVID-19, o PSE assumiu outra
frente de ação, voltada ao combate direto à obesidade infantil, por meio da parceria com a
iniciativa “Crescer Saudável”. A propósito, tendo o PSE como base, outros constructos foram
realizados, como o Projeto Saúde e Prevenção nas Escolas (SPE) e algumas ações que visam a
redução do Índice de Massa Corporal (IMC) de alunos, redução do uso do tabaco, redução de
cáries em dentes permanentes e oferta de serviços de saúde ocular (Brasil, 2021). Mais
recentemente, estudo de Manta et al. (2022) evidenciou o aumento de práticas corporais e de
práticas conectadas ao nível de atividade física capitaneadas pelo PSE em todo o país.
Também em 2022 o Ministério da Saúde divulgou um documento intitulado:
“Documento orientador: indicadores e padrões de avaliação – PSE ciclo 2021/2022”. Em linhas
gerais, o documento reforçou a necessidade de que todas as ações do programa deveriam estar
atreladas ao projeto pedagógico da escola, destacou que as ações de monitoramento e avaliação
são fundamentais na identificação das lacunas e avanço do PSE nos territórios e, ainda,
reafirmou que o Programa visa promover a integração das diretrizes da Saúde e da Educação
para a melhoria da qualidade de vida dos estudantes brasileiros e da comunidade onde estão
inseridos (Brasil, 2022).
Ainda de forma destacada, o documento classifica como “essencial” a gestão
compartilhada no planejamento e nas ações do PSE. Além disso, aponta como obrigatória a
O Programa Saúde na Escola (PSE) no estado de Pernambuco: Da caracterização do cenário à efetividade da política nos municípios
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realização de ações de prevenção ao contato com o novo Coronavírus em todas as escolas
vinculadas ao município, além de pelo menos mais duas ações vinculadas ao PSE. Estas últimas
não necessariamente precisam ocorrer em todas as escolas vinculadas, mas são exigidas para
garantir o repasse de verbas do governo federal para as ações do PSE municipal no ano seguinte.
Na prática, são muitas e diversas as ações do PSE documentadas em escolas das redes
municipais de educação. Contudo, em escolas de Ensino Médio de rede estadual os relatos
científicos são escassos. Exemplos como a cartilha “Programa Saúde na Escola: 6º ano ao
Ensino Médio”, desenvolvida pela Atenção Básica do Rio Grande do Sul (2017), tem aderência
às escolas de Ensino Médio de responsabilidade da rede estadual, mas ainda assim de forma
puramente informativa e generalista (não específica à etapa).
Neste bojo, embora o PSE configure importante avanço no estudo da Educação em
Saúde nas escolas, a literatura específica indica que o programa ainda parece ser pouco efetivo
e com baixa cobertura, configurando uma realidade que transita no sentido contrário ao que
González (2015) destacou como a busca da “proteção completa” do educando dentro do
caminho evolutivo das políticas públicas de Educação no Brasil. Vale destacar também que o
PSE, embora intersetorial, quase sempre “trafega no sentido da Saúde”, dos órgãos tidos como
componentes da saúde nacional para a educação nacional (Brasil, 2007; Maciel et al., 2009;
Alves et al., 2020).
A relação entre as políticas públicas e a Educação em Saúde na escola
As políticas públicas, inclusive as políticas educacionais, podem ser analisadas e
estudadas considerando seu fim, estando ele claro ou não, além da lógica de ação e da lógica
do sentido de sua implementação (Marques; Andrade; Azevedo, 2017). Para isto é necessário
o processo de avaliação. Avaliar é atribuir valor, determinar se as coisas são “boas” ou ‘más”,
apontar desfechos e lacunas ou, como escreveram Nanni e Santos Filho (2016), avaliar é um
confronto de propósitos, objetivos e/ou metas previamente estabelecidos ante resultados
efetivamente alcançados.
Coadunando com o pensamento posto, Oliveira, Lopes e Raposo (2020) destacam que
dentro do processo avaliativo está a análise da eficiência, da eficácia e da efetividade da política
pública em questão. Eficiência significa realizar uma atividade utilizando o menor número de
recursos possíveis. Eficácia se relaciona com a meta a ser alcançada, com os resultados
alcançados. E, efetividade representa a resolução da equação “recursos utilizados x resultados
Wellington Lins de SOUZA; Vilde Gomes de MENEZES e Thiago Rodrigo Fernandes da S. SANTOS
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alcançados”. Em resumo, efetividade tem a ver com alcançar os resultados planejados
utilizando o menor quantitativo possível de recursos (Oliveira; Lopes; Raposo, 2020, p. 808).
Uma vez que os serviços prestados de forma separada não têm condições para atender
à todas as necessidades, a articulação e o diálogo permanente entre os profissionais envolvidos,
promovidos pelo PSE, é (ou deveria ser) elemento essencial na busca do atendimento integral
ou máximo possível. Porém, na prática, isso não é tarefa fácil. Num exemplo disso, o estudo de
Silva et al. (2015) analisou a promoção de saúde de adolescentes escolares no município de
Recife (PE), constatou inabilidade das gestões da Saúde e da Educação em promover ações
interdisciplinares partindo de políticas públicas que envolvam essa demanda, evidenciando
segmentação e descontinuidade das ações propostas nos programas governamentais. Além
disso, a disputa pelo poder e pelo conhecimento na elaboração/colocação em prática das
políticas, sendo a ação de todos os atores, dos políticos aos membros de uma determinada
comunidade escolar, é crucial para a ação e a análise das políticas (Ball; Maguire; Braun, 2016).
Percurso Metodológico da Pesquisa
Advindo de uma pesquisa de tese Doutorado em Educação, o presente estudo
caracteriza-se como uma pesquisa com abordagem descritiva e exploratória, de natureza
qualitativa e quantitativa (Vergara, 2016). Os municípios pesquisados foram escolhidos por
sediarem as melhores escolas da rede pesquisada, uma de cada Gerência Regional de Educação
(GRE).
O modelo de organização da educação do Estado de Pernambuco é composto por 16
GRE’s. Estas, são configuradas como unidades administrativas da Secretaria de Educação e
Esportes. Elas estão distribuídas em todas as regiões do estado, com o objetivo de atender às
especificidades de cada área. Sendo assim, a opção de representatividade de uma unidade
escolar para cada uma das GRE’s se deu por suas próprias atribuições legais, que permitem que
cada uma delas possua parcerias ou constructos de políticas educacionais diferentes entre si no
tratante à Educação em Saúde na escola, somando esforços ou dificultando a ação do próprio
PSE.
A métrica utilizada como parâmetro para a definição das escolas foi a média aritmética
dos três últimos resultados das escolas no Índice de Desenvolvimento da Educação de
Pernambuco (IDEPE). Os dados numéricos indicadores do IDEPE foram colhidos diretamente
dos arquivos da Secretaria Estadual de Educação, de forma virtual.
O Programa Saúde na Escola (PSE) no estado de Pernambuco: Da caracterização do cenário à efetividade da política nos municípios
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Para obter os dados de efetividade do PSE, foi estabelecido contato com o representante
da coordenação municipal do PSE em 15 dos 16 municípios-sede das escolas selecionadas
(sendo que duas escolas estão localizadas no mesmo município). Destes contatos, três foram
realizados de forma presencial, mediante agendamento prévio, e 12 foram conduzidos de
maneira remota, por meio de telefonemas e e-mails. Além disso, para coletar informações sobre
a cobertura geral e sobre o monitoramento e avaliação do PSE, foi realizada uma pesquisa no
SISAB e consultado o documento orientador de indicadores e padrões de avaliação para o ciclo
2021/2022 (Brasil, 2022).
A escolha dessa estratégia levou em conta a acessibilidade às coordenadorias
municipais, considerando também o desenho gerencial de que a coordenadoria municipal do
PSE é o setor que possui os dados de implementação, natureza e controle gerencial das ações
do PSE nas escolas do município.
Todos os participantes da pesquisa tiveram suas identidades preservadas e assinaram
um Termo de Consentimento Livre e Esclarecido (TCLE), o qual detalha todos os aspectos da
pesquisa e os resultados esperados, conforme estabelecido pela Resolução n.º 510/2006 da
Comissão Nacional de Ética em Pesquisa (CONEP).
Resultados e discussões
Inicialmente, buscou-se compreender o arranjo financeiro para o Programa Saúde na
Escola nos municípios pesquisados. Foram analisados os dados gerais dos valores recebidos da
União, que incluem o repasse de adesão ao PSE e o financiamento destinado à iniciativa
“Crescer Saudável”, vinculada ao PSE. Além disso, foram coletadas informações sobre o
número de escolas atendidas e a natureza das ações realizadas nos municípios onde as escolas
visitadas estão localizadas.
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Tabela 1 – Quantidade de escolas atendidas e natureza das ações do PSE realizadas no ciclo
2021/2022 nos municípios das escolas visitadas
MUNICÍPIO
VALOR DESTINADO AO
PSE DO MUNICÍPIO em R$
(Portaria GM/MS n.º
1.320/2021)
QUANTIDADE DE
ESCOLAS
ATENDIDAS
NATUREZA DAS
AÇÕES
RECIFE
82.146,40
262
Antropometria;
Aplicação tópica de
flúor; Desenvolvimento
da linguagem;
Escovação dental
supervisionada; outro
procedimento coletivo;
Programa nacional de
controle; Práticas
corporais/atividade;
Saúde auditiva; Saúde
ocular; Verificação da
situação vacinal*
OLINDA
37.346,40
80
CABO DE SANTO
AGOSTINHO
37.346,40
50
PALMARES
19.146,40
40
NAZARÉ DA MATA
12.676,00
16
SALGADINHO
9.346,40
13
GRAVATÁ
20.546,40
60
CARUARU
83.546,40
NI
GARANHUNS
35.946,40
NI
IBIMIRIM
19.146,40
16
TUPARETAMA
12.146,40
09
FLORESTA
19.146,40
23
SALGUEIRO
21.946,40
21
PETROLINA
77.946,40
160
OURICURI
28.946,40
270
NI: Não informado.
*Os dados informados no SISAB mostram em quais linhas de ação o grupo de municípios realizou
atividades.
Fonte: Elaborada pelos autores, com base em Brasil (2023).
Na Tabela 1, observa-se que todos os municípios pesquisados receberam recursos para
o Programa Saúde na Escola (PSE). Além disso, nota-se que o modelo de apresentação de dados
no Sistema de Informação em Saúde para a Atenção Básica (SISAB) não estratifica a
quantidade de escolas pertencentes a cada esfera de responsabilidade. Entretanto, utilizando o
código do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (INEP), foi
O Programa Saúde na Escola (PSE) no estado de Pernambuco: Da caracterização do cenário à efetividade da política nos municípios
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possível pesquisar nominalmente as escolas, revelando que nenhuma das escolas utilizadas
como parâmetro para a escolha dos municípios pesquisados recebeu ações do PSE no ciclo
2021/2022.
Em relação à presença e efetividade do PSE nas escolas e municípios pesquisados,
apenas a coordenação de um dos municípios respondeu aos questionamentos. O contato com a
coordenadoria estadual, realizado por mensagem de texto e solicitação por e-mail, e com as
outras 15 coordenadorias municipais, sendo três de forma presencial e 12 por telefone ou e-
mail, não resultou em nenhuma resposta para as solicitações feitas.
Os dados sobre planejamento, execução e avaliação apresentados pela coordenação do
PSE no referido município indicaram uma coordenação compartilhada entre as secretarias
municipais de Saúde e Educação, dificuldades de comunicação e articulação com a
coordenadoria estadual do programa, cerca de 28% de índice de cobertura do PSE nas escolas
do município (totalizando 500 escolas, das quais 140 recebem ações do programa) e
inexistência de avaliação sobre a efetividade das ações como um todo ou sobre o impacto dessas
ações nos indicadores educacionais das escolas.
Relatos informais de alguns profissionais de saúde envolvidos com o Programa Saúde
na Escola (PSE) em alguns dos municípios visitados indicam que o programa não consegue
atingir as escolas da rede estadual devido à alta demanda da rede municipal de educação. No
entanto, a ausência de informações sobre o percentual de cobertura do programa nos municípios
pesquisados e sobre as próprias ações realizadas impede a confirmação dessa causalidade para
todos os municípios onde as escolas visitadas estão localizadas.
A evasividade e a inconclusão dos dados relatados no Sistema de Informação em Saúde
para a Atenção Básica (SISAB) para o biênio 2021/2022 criam problemas de entendimento e
transparência, uma vez que não há acesso público ao índice de cobertura do PSE no município,
ao planejamento realizado para o ciclo, aos critérios para a escolha das escolas contempladas,
às metas estabelecidas, à característica prática da ação cadastrada, aos recursos utilizados e à
relação entre a eficiência e a eficácia das ações (a efetividade) do programa.
Ao verificar os dados cadastrados no SISAB utilizando o código do Instituto Nacional
de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (INEP) das escolas cadastradas, encontra-
se um cenário ainda mais preocupante, com: (1) município que atendeu uma escola da rede
particular com ação do PSE, mas não atendeu nenhuma da rede pública estadual; (2)
duplicidade de cadastros de escola; (3) cadastros incompletos do código INEP; e (4) município
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que cadastrou a escola, mas não registrou nenhuma ação realizada nela. Assim, conclui-se que
nenhuma das escolas pesquisadas recebeu ações do PSE no ciclo 2021/2022.
No caso específico da única coordenadoria municipal que respondeu à pesquisa, dentre
as quatorze contatadas, o percentual de cobertura do Programa no ciclo 2021/2022 foi superior
à média nacional (17,56%) e estadual (19,59%) no ciclo anterior (2019/2020). Apesar da
relativa expressividade na cobertura alcançada, o município ainda enfrenta muitas dificuldades
para avaliar a efetividade e o alcance subjetivo e objetivo das ações na vida dos estudantes,
como demonstra o depoimento da pessoa responsável pela coordenadoria municipal:
[...] as metas são sempre vinculadas às ações. Os indicadores estão sempre
vinculados a quantas ações conseguimos desenvolver. Então um dos nossos
grandes desafios é pensar sobre indicadores que possam avaliar o impacto
das ações, mas hoje não temos nada nesse sentido.
Outro ponto importante ressaltado é a dificuldade de articulação com a coordenadoria
estadual do programa, cenário que, segundo ela, é um dos fatores responsáveis pela baixíssima
cobertura das ações do PSE nas escolas da rede pública estadual:
Temos reuniões mensais sobre o planejamento, a adesão, o funcionamento...
com todos os atropelos e limitações que temos no trabalho e funcionamento.
Com a secretaria estadual de saúde temos mais dificuldade de comunicação.
Então temos atendido a poucas escolas estaduais, sendo esta dificuldade de
comunicação um dos fatores causadores disso. Mesmo assim estamos fazendo
um exercício para inserirmos algumas escolas estaduais nas ações.
O relato sobre a falha na intersetorialidade do PSE concorda com o achado de Silva et
al. (2015), evidenciando a mesma segmentação e descontinuidade apontadas pelo autor. Nesse
sentido, surgem as seguintes indagações: “Há como garantir que as escolas da rede estadual de
educação também estejam inseridas no planejamento e na execução das ações?”, “Há
preferência de ações para as escolas da rede municipal sobre as da rede pública estadual?”. A
resposta para a primeira pergunta ainda é “não” e para a segunda pergunta ainda é “sim”.
Sobre isso, o pensamento de Castro (2007) encaixa-se, ao afirmar que o problema não
é o de não se ter educação, o problema é que o país é muito grande e as necessidades
educacionais são enormes. Sem querer, parece que o PSE, curiosamente, tenta reparar um erro
cometido no século XVIII, quando “[...] a educação nacional priorizava as escolas de ensino
médio em detrimento às escolas de nível fundamental” (Castro, 2007, p. 3).
Estudo basal de Figueiredo e Figueiredo (1986) já chamava a atenção para a existência
de uma lacuna entre as proposições teóricas de uma política pública e a verificação empírica da
sua relação causa-efeito, decorrente quase sempre da ausência de três fatores básicos: definições
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operacionais claras dos objetivos do programa/política, especificação dos critérios de sucesso e
medidas de aferição do sucesso. Parece sensato ratificar a atualidade dos achados no estudo de
Figueiredo e Figueiredo (1986) ao considerar a persistência de lacunas e dificuldades inerentes
à avaliação e aplicação do PSE enquanto política de Estado.
Ademais, os próprios critérios de monitoramento e avaliação do programa são
inespecíficos e superficiais, uma vez que dependem apenas da subjetividade e disponibilidade
dos avaliadores do governo federal para determinar se as ações atingiram o nível de efetividade
esperado. Em suma, a ausência do PSE nas escolas pesquisadas serve como ponto central para
a análise da efetividade dessa política.
Sobre a temática, a página oficial do Programa no sítio eletrônico do Ministério da
Educação traz apenas os dados escritos abaixo:
No biênio 2021/2022 o PSE esteve presente em 5.422 municípios (97,34% do
país), em 97.389 escolas e 23.426.003 de educandos, alcançando os estudantes
das zonas rurais, urbanas, quilombolas, indígenas, assim como o público da
educação especial e da Educação de Jovens e Adultos (Brasil, 2022, p. 2).
Ainda tratando sobre os dados digitais disponibilizados, a mesma página traz um texto
sobre “Monitoramento e Avaliação”, com os seguintes dizeres:
O monitoramento e a avaliação devem se tornar práticas culturais na
implementação do Programa Saúde na Escola (PSE), pois além de ser uma
diretriz, também é uma oportunidade de aperfeiçoamento das atividades, ao
acompanhar as implicações propagadas no território, e de reorientação das
intervenções do Programa. Diversas são as possibilidades que envolvem essas
práticas no PSE, desde o simples monitoramento das ações realizadas, por
meio dos sistemas de informações em saúde disponíveis, até o
desenvolvimento dos processos avaliativos mais complexos. Monitorar e
avaliar no âmbito do PSE é atribuir valor às atividades desenvolvidas e
legitimar os esforços empregados na atenção voltada aos estudantes (Brasil,
2022, p. 3).
Convém destacar que os dois últimos ciclos do PSE (2019/2020 e 2021/2022) ocorreram
em um contexto de administração federal notadamente contraposta aos rumos organizativos
implementados no Estado brasileiro até então, especialmente no período do início dos anos
2000 até a metade da década de 2010. Esse contraponto, permeado pela ideia de diminuição do
alcance do Estado nos serviços públicos de Educação e Saúde em favor de uma maior atuação
do setor privado, pode ter contribuído para a evasividade das responsabilidades profissionais e
para a não disponibilização dos dados públicos. Assim, entende-se que não é coincidência que
esta pesquisa tenha encontrado o cenário supracitado no recorte temporal analisado.
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Outro fator que pode ser elencado à discussão é a disparidade entre o modelo de gestão
implementado pelo estado de Pernambuco, nele incluído a escola pública, e as próprias ações
que acontecem nessas escolas, além do arcabouço legal do Estado, destacando o Plano Estadual
de Educação e o Plano Estadual de Saúde. É importante destacar que ao se verificar os textos
destes documentos, a menção ao PSE aparece apenas no Plano Estadual de Saúde, mesmo assim
sem explicitar detalhes sobre o planejamento, a execução e a avaliação de suas ações.
Diferente de outros exemplos internacionais, onde as diretrizes pedagógicas nacionais
já determinam o trato da Educação em Saúde nas escolas (independentemente da concepção de
saúde envolvida), no Brasil os estados e os municípios assumem o papel de suprir a Educação
em Saúde no fazer escolar por meio da institucionalização prática do PSE, com leis específicas
e até com possibilidade de parcerias público-privadas, como prevê o modelo pernambucano de
gestão da Educação.
O desafio da intersetorialidade “Saúde” x “Educação” e o poder fragmentador
De acordo com o que já foi discutido anteriormente, tanto o planejamento, quanto a
execução e a avaliação das ações do PSE devem ser realizadas por um grupo de trabalho
composto por representantes da secretaria de educação e da secretaria de saúde dos municípios.
Não obstante, no contato informal com a coordenadoria estadual do PSE e com as três
coordenadorias municipais que interagiram presencialmente com a pesquisa, somados à leitura
dos Planos Estaduais de Educação e de Saúde de Pernambuco e a outros exemplos práticos já
citados (Brasil, 2007; Maciel et al., 2009; Alves et al., 2020), ficou claro que o programa está
essencialmente ligado às respectivas secretarias de saúde e que, caso haja algum profissional
de tais secretarias de educação participando do planejamento das ações, essa participação não
aparece na prática.
A Educação em Saúde seria, então, um capital ou um interesse posto em jogo de maneira
fragilizada.
O campo é caracterizado pelas relações de força resultantes das lutas internas
e pelas estratégias em uso. Sejam estratégias defensivas ou subversivas. Mas,
também, pelas pressões externas. Os campos se interpenetram, se inter-
relacionam. Por exemplo, o campo escolar e o campo social são distintos, mas
não independentes (Thiry-Cherques, 2006, p. 40).
Em soma, para além das relações de poder, o termo “estrutura historicizada” pode se
encaixar no organograma gerencial do programa e de sua relação com a educação intencional.
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As estruturas são compostas por um conjunto de relações históricas, produto e produtora de
ações, que é condicionada e é condicionante. Os agentes, presentes nas estruturas, compõem o
“mundo inteligente”, mas que só assim o é porque é pensado a partir das estruturas. Um
trabalhador é sujeito da estrutura estruturada do campo, mas, dentro de limites, de restrições
aceitas, a sua conduta, criação e a improvisação são livres (Thiry-Cherques, 2006).
Nessa discussão sobre a relação entre “educação” e “saúde” o problema apontado
durante sua trajetória também é atual. Ainda hoje se fazem tentativas de reduzir a estrutura dos
processos sociais à biologia (Elias, 1980). Contudo, e de certo modo, esse cenário é entendível.
Ao longo do tempo o conceito de “saúde” sempre esteve fortemente atrelado ao biologicismo
e aos fatores puramente corpóreos (Souza; Menezes, 2020) e todo campo vive o conflito entre
os agentes que o dominam e os demais, isto é, entre os agentes que monopolizam o capital
específico do campo, pela via da violência simbólica (autoridade) contra os agentes com
pretensão à dominação (Thiry-Cherques, 2006). No interior do campo dá-se uma dinâmica de
concorrência e dominação, derivada das estratégias de conservação ou subversão das estruturas
sociais.
Dessa forma, os resquícios dessa trajetória ainda constituem um núcleo duro e são
perpetuados até pelos agentes fazedores e executores das políticas educacionais. Sobre isso,
Elias (1994) pondera que na formação de aspectos do comportamento em sociedade as
motivações sociais e a adaptação do comportamento aos modelos vigentes foram os motivos
mais importantes.
Todo esse panorama citado demonstra que há discrepância entre o que preconiza o texto
do Programa (e seus desdobramentos) com a realidade do estado de Pernambuco em seus
municípios. Desdiz a “essencialidade” destacada no documento orientador publicado em 2022
pelo Ministério da Saúde. Além disso, subentende-se a escola como um lócus suplementar.
Nessas condições a teleologia do PSE, então, fica sob xeque. Um fragmento dos escritos de
Bourdieu (2003, p. 120) pode ajudar a entender o fenômeno.
A estrutura do campo é um estado da relação de força entre os agentes ou as
instituições envolvidas na luta ou, se se preferir, da distribuição do capital
específico que, acumulado no decorrer das lutas anteriores, orienta as
estratégias posteriores. [...] falar de capital específico é dizer que o capital vale
em relação com um certo campo, e que não é convertível numa outra espécie
de capital a não ser em certas condições (Bourdieu, 2003, p. 120).
Então, entender a evolução das políticas sociais (em específico as de Saúde e Educação),
implica em entender que esta evolução requer mudanças de estado de equilíbrio do poder,
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partindo no sentido da “Saúde” para a “Educação”, construindo heterodoxias
4
, considerando
que a pasta de Saúde sempre foi detentora do poder decisório sobre o conceito de saúde.
Desta maneira, em uma visão mais ampla, torna-se urgente que os formuladores e
implementadores das políticas de educação em saúde constituam um núcleo que inclua também
os profissionais de educação. Esses profissionais devem assumir a iniciativa na busca pelo
poder decisório no PSE, tomando ciência de suas responsabilidades dentro da dinâmica do
programa e alinhando suas trajetórias a essas responsabilidades.
Considerações finais
Entendendo o panorama de dados escassos sobre o estudo da efetividade do PSE nas
escolas públicas, em especial da rede estadual de Pernambuco, o presente estudo propôs uma
contribuição stricto sensu à literatura, utilizando para isso as informações (ou a falta delas)
coletadas durante o trajeto de pesquisa de tese. Contudo, apesar do esforço científico
empregado, não foi possível mensurar a efetividade do PSE nos municípios pesquisados, uma
vez que não houve acesso aos dados avaliativos das ações ou dos recursos empregados durante
as ações, tampouco sobre as metas planejadas para elas.
Existe uma lacuna grande na cobertura do PSE na rede pública estadual de Educação,
atingindo especialmente o Ensino Médio. Afunilando para as escolas pesquisadas, nenhuma
delas recebeu ações do Programa no biênio 2021-2022. Portanto, indica-se como primeira
estratégia para a guinada da realidade em cena, o estudo minucioso do poder de cobertura e da
efetividade da única política pública específica para a Educação em Saúde no Brasil. Diante
desse recorte discursivo, outros apontamentos se fazem necessários: o poder público tem a
obrigação de mediar, orientar e avaliar os critérios de efetividade do PSE. Esse estudo evidencia
que o PSE não recebe a devida atenção na escolha de alguns profissionais responsáveis pelas
ações e prestação de contas do Programa, também, leia-se, prestação de contas e de informações
sobre as atividades realizadas e a mensuração dos impactos destas.
A não devolutiva de respostas por parte, principalmente, das coordenadorias municipais,
sublinha um cenário de incompetência nas ações coordenativas, seja por alijamento dos dados
de interesse público, seja por sequer discutir nesse estudo os motivos da baixa cobertura do
Programa na rede estadual e as estratégias para dirimir esse cenário.
4
Ideia diferente da crença oficial, que leve à quebra do que comumente se acha o correto.
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Por fim, recomenda-se, para uma melhor avaliação do Programa Saúde na Escola em
Pernambuco, o aumento da participação da sociedade civil organizada no processo, abrangendo
desde a implementação até a avaliação da política. Além disso, sugere-se a produção de novas
pesquisas com uma amostra maior de municípios, que possam ratificar (ou não) o cenário
discutido neste estudo.
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CRediT Author Statement
Reconhecimentos: Não aplicável.
Financiamento: Não aplicável.
Conflitos de interesse: Não há conflitos de interesse.
Aprovação ética: O trabalho foi aprovado pelo Comitê de Ética em Pesquisa da
Universidade Federal de Pernambuco, sob Parecer consubstanciado de n.º 5.140.898.
Disponibilidade de dados e material: Os dados e materiais utilizados no trabalho estão
disponíveis sob guarda dos pesquisadores, podendo ser acessados a qualquer momento.
Contribuições dos autores: Wellington Lins de Souza: pesquisador principal, redator e
revisor do texto; Vilde Gomes de Menezes: pesquisador e orientador da sistemática de
pesquisa; Thiago Rodrigo Fernandes da Silva Santos: redator, revisor e consultor
epistemológico do texto.
Processamento e editoração: Editora Ibero-Americana de Educação.
Revisão, formatação, normalização e tradução.
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THE HEALTH AT SCHOOL PROGRAM (PSE) IN THE STATE OF
PERNAMBUCO: FROM THE CHARACTERIZATION OF THE SCENARIO TO
THE EFFECTIVENESS OF THE POLICY IN THE MUNICIPALITIES
O PROGRAMA SAÚDE NA ESCOLA (PSE) NO ESTADO DE PERNAMBUCO: DA
CARACTERIZAÇÃO DO CENÁRIO À EFETIVIDADE DA POLÍTICA NOS
MUNICÍPIOS
EL PROGRAMA DE SALUD EN LA ESCUELA (PSE) EN EL ESTADO DE
PERNAMBUCO: DE LA CARACTERIZACIÓN DEL ESCENARIO A LA EFICACIA DE
LA POLÍTICA EN LOS MUNICIPIOS
Wellington Lins de SOUZA1
e-mail: wellingtonlinsdesouza@gmail.com
Vilde Gomes de MENEZES2
e-mail: vilde.menezes@ufpe.br
Thiago Rodrigo F. da S. SANTOS3
e-mail: thiago.silvasantos@ufpe.br
How to reference this paper:
SOUZA, W. L. de; MENEZES, V. G. de; SANTOS, T. R.
F. da S. The Health at School Program (PSE) in the state
of Pernambuco: From the characterization of the scenario
to the effectiveness of the policy in the municipalities.
Plurais - Revista Multidisciplinar, Salvador, v. 8, n. 00,
e023025, 2023. e-ISSN: 2177-5060. DOI:
https://doi.org/10.29378/plurais.v8i00.19912
| Submitted: 21/04/2023
| Revisions required: 08/05/2023
| Approved: 21/10/2023
| Published: 30/12/2023
Editors:
Prof. Dr. Célia Tanajura Machado
Prof. Dr. Kathia Marise Borges Sales
Prof. Dr. Rosângela da Luz Matos
Deputy Executive Editor:
Prof. Dr. José Anderson Santos Cruz
1
University Center Uninovo (UNINOVO), Olinda – PE – Brazil. Professor at University Center Uninovo.
2
Federal University of Pernambuco (UFPE), Recife – PE – Brazil. Professor at Federal University of Pernambuco.
3
Federal University of Pernambuco (UFPE), Recife – PE – Brazil. Professor at Federal University of Pernambuco.
The Health at School Program (PSE) in the state of Pernambuco: From the characterization of the scenario to the effectiveness of the policy
in the municipalities
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ABSTRACT: The text addresses the theme of intersectoral Education and Health policies,
highlighting the actions developed within the scope of the School Health Program (PSE) in the
state of Pernambuco. Through documentary and field research, using semi-structured
interviews as a data collection instrument and semantic analysis as a data categorization
technique, subjects directly involved in implementing such a policy were chosen, coming from
14 municipalities in Pernambuco, as a representative sample. The results showed that the
Education sector is undermined in PSE actions in Pernambuco, when outlining actions in the
context of the school floor. It is concluded that the lack of data on the implementation and
evaluation of the Program, by the municipal Education departments, hinders the monitoring of
its effectiveness. Finally, ways are presented to overcome the problems arising from the poor
implementation of the PSE as an intersectoral public policy that concerns Education.
KEYWORDS: Education. Pernambuco. School Health Program. Health.
RESUMO: O texto aborda a temática das políticas intersetoriais de Educação e Saúde,
destacando as ações desenvolvidas no âmbito do Programa Saúde na Escola (PSE) no estado
de Pernambuco. Por meio de pesquisa documental e de campo, tendo a entrevista
semiestruturada como instrumento de coleta de dados e a análise semântica como técnica de
categorização destes, foram escolhidos sujeitos diretamente envolvidos na efetivação de tal
política, oriundos de 14 municípios pernambucanos, como amostra representativa. Os
resultados apresentaram que o setor da Educação é solapado nas ações do PSE em
Pernambuco, quando do delineamento das ações no contexto do chão da escola. Conclui-se
que a falta de dados sobre a implementação e avaliação do Programa, por parte das
secretarias municipais de Educação, prejudica o acompanhamento da efetividade do mesmo.
Por fim, são apresentados caminhos para superação dos problemas decorrentes da má
implementação do PSE enquanto política pública intersetorial que tange à Educação.
PALAVRAS-CHAVE: Educação. Pernambuco. Programa Saúde na Escola. Saúde.
RESUMEN: El texto aborda el tema de las políticas intersectoriales de Educación y Salud,
destacando las acciones desarrolladas en el ámbito del Programa de Salud Escolar (PSE) en
el estado de Pernambuco. A través de una investigación documental y de campo, utilizando
entrevistas semiestructuradas como instrumento de recolección de datos y análisis semántico
como técnica de categorización de datos, se eligieron sujetos directamente involucrados en la
implementación de dicha política, provenientes de 14 municipios de Pernambuco, como
muestra representativa. Los resultados mostraron que el sector Educación está debilitado en
las acciones del PSE en Pernambuco, al delinear acciones en el contexto del piso escolar. Se
concluye que la falta de datos sobre la implementación y evaluación del Programa, por parte
de las secretarías de Educación municipales, dificulta el seguimiento de su efectividad.
Finalmente, se presentan formas de superar los problemas derivados de la mala
implementación del PSE como política pública intersectorial en materia de Educación.
PALABRAS CLAVE: Educación. Pernambuco. Programa Salud Escolar. Salud.
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Introduction
Health Education (HE), an area that articulates the dialogue between Health knowledge
in its broad dimension and formal and non-formal educational knowledge, needs to be socially
interrogated, with schools being the most suitable environment for its thematic focus. Thus, by
configuring the school as a conducive environment for learning healthy behaviors and
understanding health risk behaviors (Midford et al., 2017; Lee et al., 2018), the primary goal
of Health Education policies in schools would be to promote formal education while assisting
in addressing socio-emotional, physical, and cognitive aspects of students, thereby helping
them develop lifelong skills and capacities.
Public policies addressing Health Education in schools are crucial for fostering a critical
environment. International experiences often highlight schools as central locations for
consolidating learning and discussions on a Health Education profile that promotes the adoption
of healthy lifestyle habits, in addition to contributing to general curriculum content learning
(Rocha et al., 2011; Piana et al., 2017; Lee et al., 2018).
In the state of Pernambuco, specifically, many high schools do not receive actions from
the Health in Schools Program, despite their good performance in large-scale educational
assessments implemented in the public high school education network. Therefore, due to the
low coverage and reach in public state schools offering this educational level in the mentioned
state, challenges are expected in evaluating the effectiveness of the Health in Schools Program
by the government or researchers. Thus, the objective of this study was to assess the
effectiveness of the Health in Schools Program in municipalities of the state of Pernambuco.
The School Health Program: definition and guiding principles
Discussions surrounding the theme of Health Education in Brazil carry a critical nature.
This is due to the public policy centered around a singular element: Decree No. 6,286/2007,
which establishes the School Health Program (PSE) and its implications. Promulgated on
December 5, 2007, under the coordination of the Ministries of Health and Education, the Decree
creating the School Health Program (PSE) aims to contribute to the comprehensive education
of students in the public Basic Education network. Its guidelines include coordinating and
forming partnerships for actions in health prevention, promotion, and care for health issues and
their complications (Brasil, 2007).
The Health at School Program (PSE) in the state of Pernambuco: From the characterization of the scenario to the effectiveness of the policy
in the municipalities
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The PSE is characterized by the biennial adherence of municipalities, which plan their
activities in an intersectoral manner through working groups involving representatives from the
health and education sectors. The actions carried out must be recorded in the Health Information
System for Primary Care (SISAB), linked to the Primary Health Care Secretariat of the
Brazilian Ministry of Health. The allocation of resources to municipalities is contingent upon
federal monitoring of implemented actions. Registration in SISAB is mandatory for health
institutions registered in the National Register of Health Establishments (CNES) and
educational institutions registered with the National Institute for Educational Studies and
Research Anísio Teixeira (INEP), using a recognized code.
Once municipalities adhere, they must establish their specific coordination, which
should include professional(s) affiliated with the respective Health and Education departments.
Under these conditions, each municipality receives financial support at the beginning and
midpoint of the cycle to fund its annual activities. The transfer for the second year of the cycle
is contingent upon proof of executing minimum actions established for the first year, including
at least two actions of any nature within the program's scope, along with an action related to
prevention and combating the novel Coronavirus.
Municipal adherence is mediated by the state coordination of the Program, which must
also include professionals from the State Departments of Health and Education. Federal-level
monitoring is conducted by the "Program Team," which is linked to the Department of
Prevention and Health Promotion (DEPPROS), a component of the Primary Health Care
Secretariat. Official guidelines of the School Health Program (PSE) stipulate that responsible
professionals must organize and implement actions, registering them in the Health Information
System for Primary Care (SISAB) through the completion of collective activity forms in the "e-
SUS AB" strategy (Brasil, 2017).
According to these same guidelines, PSE actions in all dimensions must be integrated
into the school's pedagogical proposal and comprehensive education policy, respecting the
socio-cultural diversity of regions and the autonomy of educators and pedagogical teams. These
actions should be developed in collaboration with families and the community, originating from
intersectoral coordination and collaboration between state and municipal health and education
managers. In this regard, Interministerial Ordinance No. 1,055/2017, which redefined rules and
criteria for state, Federal District, and municipal adherence to PSE, mandates state participation
through the signing of adherence agreements committing to support PSE actions in state
schools.
Wellington Lins de SOUZA; Vilde Gomes de MENEZES and Thiago Rodrigo Fernandes da S. SANTOS
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From this perspective, state and municipal coordination must jointly ensure the
development of twelve essential action lines and others of municipal interest relevant to local
issues involving the Program's audience. These essential lines must include: I. Actions to
combat the Aedes aegypti mosquito; II. Promotion of physical activities, physical education,
and leisure in schools; III. Prevention of alcohol, tobacco, crack, and other drug use; IV.
Promotion of a culture of peace, citizenship, and human rights; V. Prevention of violence and
accidents; VI. Identification of students showing signs of diseases under elimination; VII.
Promotion and evaluation of oral health and topical fluoride application; VIII. Verification and
updating of vaccination status; IX. Promotion of healthy eating and prevention of childhood
obesity; X. Promotion of auditory health and identification of students showing signs of hearing
alteration; XI. Sexual and reproductive rights and prevention of STD/AIDS; and XII. Promotion
of ocular health and identification of students showing signs of vision alteration.
For the 2021/2022 cycle, in addition to actions addressing COVID-19, the PSE took on
another front focused on combating childhood obesity through a partnership with the "Growing
Healthy" initiative. Moreover, leveraging the PSE as a foundation, other initiatives were
undertaken, such as the Health and Prevention in Schools Project (SPE), aimed at reducing
students' Body Mass Index (BMI), decreasing tobacco use, reducing cavities in permanent teeth,
and providing ocular health services (Brasil, 2021). More recently, a study by Manta et al.
(2022) highlighted an increase in physical activities and practices related to physical activity
levels fostered by the PSE nationwide.
In 2022, the Ministry of Health released a document titled "Guiding Document:
Indicators and Evaluation Standards – PSE Cycle 2021/2022." The document underscored the
necessity for all program actions to be aligned with the school's pedagogical project,
emphasized that monitoring and evaluation actions are crucial for identifying gaps and
advancing the PSE in territories, and reaffirmed the Program's goal of integrating Health and
Education guidelines to enhance the quality of life for Brazilian students and their communities
(Brasil, 2022).
Additionally, the document prominently categorizes shared management as "essential"
in the planning and implementation of the PSE actions. Furthermore, it mandates the execution
of actions to prevent contact with the novel Coronavirus in all schools affiliated with the
municipality, along with at least two additional actions linked to the PSE. The latter actions do
not necessarily need to occur in every affiliated school but are required to ensure the transfer of
federal government funds for municipal PSE actions in the following year.
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In practice, there are numerous and diverse documented PSE actions in municipal
education networks. However, scientific reports regarding state high schools are scarce.
Examples such as the booklet "Health in Schools Program: 6th Grade to High School,"
developed by Primary Health Care in Rio Grande do Sul (2017), are applicable to state high
schools but remain purely informative and generalist (not specific to the educational level).
Within this context, despite the PSE representing a significant advancement in Health
Education studies in schools, specific literature indicates that the program still appears to be
ineffective and has low coverage, reflecting a reality contrary to what González (2015)
highlighted as the pursuit of "complete protection" of students within the evolutionary path of
Education public policies in Brazil. It is also noteworthy that the PSE, despite being
intersectoral, often "moves in the direction of Health," from bodies considered part of national
health to national Education (Brasil, 2007; Maciel et al., 2009; Alves et al., 2020).
The relationship between public policies and Health Education in schools
Public policies, including educational policies, can be analyzed and studied considering
their purpose, whether clear or not, alongside the logic of action and the logic of the intended
implementation (Marques; Andrade; Azevedo, 2017). Evaluation is necessary for this purpose.
Evaluation involves assigning value, determining whether things are "good" or "bad," and
identifying outcomes and gaps as Nanni and Santos Filho (2016) wrote, evaluation is a
comparison of purposes, objectives, and/or goals established beforehand against the results
actually achieved.
Aligned with this perspective, Oliveira, Lopes, and Raposo (2020) emphasize that
within the evaluation process lies the analysis of the efficiency, efficacy, and effectiveness of
the public policy in question. Efficiency means performing an activity using the fewest possible
resources. Efficacy relates to the goal to be achieved and the outcomes attained. Effectiveness
represents the resolution of the equation "resources used x results achieved." In summary,
effectiveness pertains to achieving planned results using the least amount of resources possible
(Oliveira; Lopes; Raposo, 2020, p. 808).
Given that individually provided services cannot adequately meet all needs, the
coordination and ongoing dialogue among involved professionals, promoted by the PSE, are
(or should be) essential elements in striving for comprehensive or maximum possible service
delivery. However, in practice, this is not an easy task. For example, Silva et al. (2015) analyzed
health promotion among school adolescents in Recife (PE), noting the incapacity of Health and
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Education administrations to promote interdisciplinary actions stemming from public policies
addressing these demands, thereby highlighting segmentation and discontinuity in proposed
actions within governmental programs. Furthermore, the competition for power and knowledge
in formulating/implementing policies involving all actors, from politicians to members of a
specific school community, is crucial for policy action and analysis (Ball; Maguire; Braun,
2016).
Methodological Path of the Research
Derived from a doctoral thesis in Education, the present study is characterized as
descriptive and exploratory research with a qualitative and quantitative nature (Vergara, 2016).
The municipalities selected for the research were chosen to host the best schools within the
surveyed network, one from each Regional Education Management (GRE).
The educational organization model of the State of Pernambuco comprises 16 GREs.
These are configured as administrative units of the Department of Education and Sports. They
are distributed across all regions of the state, aiming to address the specificities of each area.
Therefore, the selection of one school representative of each GRE was based on their legal
attributions, which allow each GRE to have different educational policies or partnerships
regarding Health Education in schools, either contributing to or hindering the actions of the
PSE itself.
The metric used as a parameter for school selection was the arithmetic mean of the last
three results of schools in the Education Development Index of Pernambuco (IDEPE). Numeric
IDEPE indicator data were gathered directly from the State Department of Education's virtual
archives.
To obtain effectiveness data on the PSE, contact was established with the municipal
coordinator of the PSE in 15 out of the 16 municipalities hosting the selected schools (with two
schools located in the same municipality). Among these contacts, three were conducted in
person by prior appointment, and 12 were conducted remotely via phone calls and emails.
Additionally, to gather information on overall coverage and the monitoring and evaluation of
the PSE, a search was conducted in the SISAB, and the guiding document on indicators and
evaluation standards for the 2021/2022 cycle was consulted (Brasil, 2022).
The choice of this strategy considered accessibility to municipal coordination, taking
into account the managerial design where the municipal PSE coordination is the sector that
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holds implementation data, nature, and managerial control of PSE actions in the municipality's
schools.
All research participants had their identities protected and signed an Informed Consent
Form (ICF), which details all aspects of the research and the expected outcomes, as established
by Resolution No. 510/2006 of the National Commission for Ethics in Research (CONEP).
Results and discussions
Initially, the financial arrangement for the Health in Schools Program in the researched
municipalities was sought to be understood. General data on the amounts received from the
Union were analyzed, including the adherence transfer to the PSE and funding allocated to the
"Growing Healthy" initiative linked to the PSE. Additionally, information was gathered on the
number of schools served and the nature of actions carried out in the municipalities where the
visited schools are located.
Table 1 – Number of schools served and nature of PSE actions conducted in the 2021/2022
cycle in the municipalities of visited schools
MUNICIPALITY
AMOUNT ALLOCATED TO
PSE BY THE
MUNICIPALITY in R$
(Ordinance GM/MS No.
1,320/2021)
NUMBER OF
SCHOOLS SERVED
NATURE OF ACTIONS
RECIFE
82.146,40
262
Anthropometry; Topical
application of fluoride;
Language development;
Supervised tooth
brushing; Other
collective procedure;
National control
program; Body
practices/activity;
Hearing health; Eye
health; Checking
vaccination status*
OLINDA
37.346,40
80
CABO DE SANTO
AGOSTINHO
37.346,40
50
PALMARES
19.146,40
40
NAZARÉ DA MATA
12.676,00
16
SALGADINHO
9.346,40
13
GRAVATÁ
20.546,40
60
CARUARU
83.546,40
NI
GARANHUNS
35.946,40
NI
IBIMIRIM
19.146,40
16
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TUPARETAMA
12.146,40
09
FLORESTA
19.146,40
23
SALGUEIRO
21.946,40
21
PETROLINA
77.946,40
160
OURICURI
28.946,40
270
NI: Not informed.
*The data reported in SISAB show in which action lines the group of municipalities conducted
activities.
Source: Developed by the authors, based on Brazil (2023).
In Table 1, it is observed that all surveyed municipalities received funding for the Health
in Schools Program (PSE). Additionally, it is noted that the data presentation model in the
Health Information System for Primary Care (SISAB) does not stratify the number of schools
belonging to each responsibility sphere. However, using the code from the National Institute of
Educational Studies and Research Anísio Teixeira (INEP), it was possible to search nominally
for schools, revealing that none of the schools used as parameters for the selection of surveyed
municipalities received PSE actions in the 2021/2022 cycle.
Regarding the presence and effectiveness of the PSE in the surveyed schools and
municipalities, only one municipality's coordination responded to the inquiries. Contact with
the state coordination, done via text message and email request, and with the other 15 municipal
coordinations, three in person and 12 via phone or email, did not result in any responses to the
requests made.
The data on planning, execution, and evaluation presented by the PSE coordination in
the aforementioned municipality indicated shared coordination between the municipal Health
and Education departments, communication difficulties, and articulation with the state program
coordination, approximately 28% coverage index of PSE in the municipality's schools (totaling
500 schools, of which 140 receive program actions), and lack of evaluation on the effectiveness
of actions as a whole or on the impact of these actions on the educational indicators of schools.
Informal reports from some healthcare professionals involved with the Health in
Schools Program (PSE) in some of the visited municipalities indicate that the program fails to
reach schools in the state network due to high demand from the municipal education network.
However, the absence of information regarding the program coverage percentage in the
surveyed municipalities and about the actions themselves prevents confirming this causality for
all municipalities where the visited schools are located.
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The evasiveness and inconclusiveness of the data reported in the Health Information
System for Primary Care (SISAB) for the biennium 2021/2022 create issues of understanding
and transparency, as there is no public access to the PSE coverage index in the municipality,
the planning carried out for the cycle, the criteria for selecting the schools included, the
established goals, the practical characteristics of the registered action, the resources used, and
the relationship between the efficiency and effectiveness (the effectiveness) of the program.
Upon reviewing the data registered in SISAB using the code from the National Institute
of Educational Studies and Research Anísio Teixeira (INEP) of the registered schools, an even
more concerning scenario is found with: (1) a municipality that served a private school with
PSE action but did not serve any public schools in the state network; (2) duplication of school
registrations; (3) incomplete registrations of the INEP code; and (4) a municipality that
registered the school but did not record any actions carried out there. Thus, it is concluded that
none of the surveyed schools received PSE actions in the 2021/2022 cycle.
In the specific case of the only municipal coordination that responded to the survey out
of the fourteen contacted, the coverage percentage of the Program in the 2021/2022 cycle
exceeded the national average (17.56%) and the state average (19.59%) from the previous cycle
(2019/2020). Despite the relatively significant coverage achieved, the municipality still faces
many difficulties in evaluating the effectiveness and the subjective and objective reach of the
actions in students' lives, as demonstrated by the testimony of the person responsible for the
municipal coordination:
[...] the goals are always linked to the actions. The indicators are always
linked to how many actions we manage to develop. So one of our biggest
challenges is to think about indicators that can assess the impact of the
actions, but today, we have nothing in that regard.
Another critical point emphasized is the difficulty in coordinating with the state
coordination of the Program, a scenario which, according to her, is one of the factors responsible
for the very low coverage of PSE actions in schools of the state public network:
We have monthly meetings about planning, adherence, and operation, with all
the setbacks and limitations we have in our work and operation. With the state
health department, we have more difficulty communicating. So, we have been
serving a few state schools, and this difficulty in communication is one of the
contributing factors. Even so, we are making an effort to include some state
schools in the actions.
The report on the failure of intersectoral coordination in PSE agrees with the findings
of Silva et al. (2015), highlighting the same segmentation and discontinuity identified by the
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author. In this context, the following questions arise: "Is there a way to ensure that schools in
the state education network are also included in the planning and implementation of actions?",
"Is there a preference for actions in municipal schools over those in the state public network?".
The answer to the first question is still "no" and to the second question is still "yes".
Regarding this, Castro's (2007) perspective fits, asserting that the issue is not the lack
of education but rather the vast size of the country and the enormous educational needs.
Unintentionally, it seems that the PSE, curiously, tries to rectify an error made in the 18th
century when "[...] national education prioritized high schools over elementary schools"
(Castro, 2007, p. 3, our translation).
A foundational study by Figueiredo and Figueiredo (1986) already drew attention to the
gap between the theoretical propositions of a public policy and the empirical verification of its
cause-effect relationship, often due to the absence of three basic factors: clear operational
definitions of program/policy objectives, specification of success criteria, and measures to
gauge success. It seems sensible to affirm the relevance of Figueiredo and Figueiredo's findings
(1986) by considering the persistence of gaps and inherent difficulties in evaluating and
implementing PSE as a state policy.
Furthermore, the monitoring and evaluation criteria of the program itself are nonspecific
and superficial, as they rely solely on the subjectivity and availability of federal government
evaluators to determine if the actions have achieved the expected level of effectiveness. In
summary, the absence of PSE in the surveyed schools serves as a focal point for analyzing the
effectiveness of this policy.
On this topic, the official page of the Program on the Ministry of Education's website
provides only the following written data:
In the biennium 2021/2022, the PSE was present in 5,422 municipalities
(97.34% of the country), encompassing 97,389 schools and 23,426,003
students, reaching students in rural, urban, quilombola, indigenous areas, as
well as those in special education and Youth and Adult Education programs
(Brasil, 2022, p. 2, our translation).
Regarding the digital data provided, the same page features a text on "Monitoring and
Evaluation," which reads as follows:
Monitoring and evaluation must become cultural practices in the
implementation of the Health in Schools Program (PSE), as they not only
serve as guidelines but also offer opportunities for improving activities by
monitoring the implications spread across the territory and reorienting
program interventions. There are various possibilities involved in these
The Health at School Program (PSE) in the state of Pernambuco: From the characterization of the scenario to the effectiveness of the policy
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practices within the PSE, ranging from simple monitoring of actions
undertaken through available health information systems to the development
of more complex evaluation processes. Monitoring and evaluating within the
scope of the PSE means assigning value to the activities carried out and
legitimizing the efforts directed at students' well-being (Brasil, 2022, p. 3, our
translation).
It is pertinent to highlight that the last two cycles of the PSE (2019/2020 and 2021/2022)
occurred within a federal administration context, notably opposed to the organizational
directions previously implemented in the Brazilian state, particularly from the early 2000s to
the mid-2010s. This contrast, marked by the idea of reducing the state's scope in public
education and health services in favor of greater private sector involvement, may have
contributed to the evasiveness of professional responsibilities and the non-disclosure of public
data. Therefore, it is understood that it is not coincidental that this research has encountered the
aforementioned scenario within the analyzed timeframe.
Another factor that can be discussed is the disparity between the management model
implemented by the state of Pernambuco, including public schools, and the actions taking place
within these schools, alongside the state's legal framework, highlighting the State Education
Plan and the State Health Plan. It is important to note that upon examining the texts of these
documents, mention of the PSE appears only in the State Health Plan, albeit without explicit
details on the planning, execution, and evaluation of its actions.
In contrast to other international examples where national pedagogical guidelines
already determine the approach to Health Education in schools (regardless of the health concept
involved), in Brazil, states and municipalities assume the role of providing Health Education
within the school context through the practical institutionalization of the PSE, with specific
laws and even the possibility of public-private partnerships, as envisaged by the management
model in Pernambuco.
The challenge of "Health" x "Education" intersectoral cooperation and the fragmenting
power
As previously discussed, both the planning and execution, as well as the evaluation of
PSE actions, should be carried out by a working group composed of representatives from the
education and health departments of municipalities. Nevertheless, based on informal contacts
with the state PSE coordination and the three municipal coordination that interacted personally
with the research, combined with the reading of Pernambuco's State Education and Health Plans
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and other practical examples cited (Brasil, 2007; Maciel et al., 2009; Alves et al., 2020), it
became clear that the program is primarily linked to the respective health departments. If there
are any education department professionals participating in action planning, this participation
does not manifest in practice.
Health Education, therefore, becomes a capital or an interest placed in play in a fragile
manner.
The field is characterized by power relations resulting from internal struggles
and the strategies in use, whether defensive or subversive. It also involves
external pressures. The fields interpenetrate and interrelate. For instance, the
educational field and the social field are distinct but not independent (Thiry-
Cherques, 2006, p. 40, our translation).
Moreover, beyond power relations, the term "historicized structure" can be fitted into
the organizational chart of the program and its intentional education relationship. Structures are
composed of a set of historical relationships, both products, and producers of actions, which are
conditioned and conditioned. Agents within these structures comprise the "intelligent world,"
but only because they are conceived from within these structures. A worker is subject to the
structured structure of the field, yet within accepted limits and constraints, their conduct,
creativity, and improvisation are free (Thiry-Cherques, 2006).
In this discussion on the relationship between "education" and "health," the problem
pointed out during its trajectory remains relevant today. Attempts are still made to reduce the
structure of social processes to biology (Elias, 1980). However, to a certain extent, this scenario
is understandable. Over time, the concept of "health" has always been strongly linked to
biological factors and purely bodily elements (Souza; Menezes, 2020), and every field
experiences conflict between the agents who dominate it and others, that is, between agents
who monopolize the specific capital of the field, through symbolic violence (authority) against
agents aspiring to domination (Thiry-Cherques, 2006). Within the field, a dynamic of
competition and domination occurs, derived from strategies to conserve or subvert social
structures.
Therefore, the vestiges of this trajectory still constitute a hardcore and are perpetuated
even by the agents who shape and execute educational policies. Regarding this, Elias (1994)
suggests that in shaping aspects of behavior in society, social motivations and the adaptation of
behavior to prevailing models were the most important reasons.
All of these mentioned aspects demonstrate a discrepancy between what the Program's
text (and its developments) advocates and the reality in the state of Pernambuco and its
The Health at School Program (PSE) in the state of Pernambuco: From the characterization of the scenario to the effectiveness of the policy
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municipalities. This contradicts the "essentiality" highlighted in the guiding document
published in 2022 by the Ministry of Health. Furthermore, the school is understood as a
supplementary locus. Under these conditions, the teleology of the PSE is thus called into
question. A passage from Bourdieu's writings (2003, p. 120, our translation) can help
understand the phenomenon:
The structure of the field is a state of the power relations among the agents or
institutions involved in the struggle, or, if preferred, the distribution of specific
capital which, accumulated in the course of previous struggles, guides
subsequent strategies. [...] to speak of specific capital is to say that capital is
valid in relation to a certain field, and that it is not convertible into another
species of capital except under certain conditions (Bourdieu, 2003, p. 120, our
translation).
Therefore, understanding the evolution of social policies (specifically those of Health
and Education) implies understanding that this evolution requires changes in the balance of
power, shifting from "Health" towards "Education," constructing heterodoxies
4
, considering
that the Health sector has always held decisive control over the concept of health.
Therefore, from a broader perspective, it becomes urgent for the formulators and
implementers of health education policies to establish a core that also includes education
professionals. These professionals should take the initiative to seek decision-making power in
the PSE, understand their responsibilities within the program dynamics, and align their
trajectories with these responsibilities.
Final considerations
Understanding the limited data panorama on the effectiveness study of the PSE in public
schools, especially in the state network of Pernambuco, this study proposed a stricto sensu
contribution to the literature, using the information (or lack thereof) collected during the thesis
research journey. However, despite the scientific effort employed, it was impossible to measure
the PSE's effectiveness in the researched municipalities, as there was no access to evaluative
data on actions or resources employed during these actions, nor on the planned goals for them.
There is a significant gap in the coverage of the PSE in the state public education system,
particularly affecting secondary education. Focusing on the schools that were researched, none
received actions from the Program in the biennium 2021-2022. Therefore, the first strategy
4
An idea different from the official belief, which leads to a break with what is commonly considered correct.
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suggested for turning this reality around is the meticulous study of the coverage power and
effectiveness of Brazil's only specific public policy for Health Education. In the face of this
discursive focus, other considerations are necessary: the government has an obligation to
mediate, guide, and evaluate the effectiveness criteria of the PSE. This study highlights that the
PSE does not receive adequate attention in the selection of some professionals responsible for
the Program's actions and accountability, as well as the reporting and information on activities
performed and the measurement of their impacts.
The lack of responses, primarily from the municipal coordinations, highlights a scenario
of incompetence in coordinating actions, either by withholding data of public interest or by
failing to discuss in this study the reasons for the low coverage of the Program in the state
network and strategies to address this situation.
Lastly, it is recommended, for a better evaluation of the Program Saúde na Escola in
Pernambuco, to increase the participation of organized civil society in the process, ranging from
implementation to policy evaluation. Additionally, it suggests conducting further research with
a larger sample of municipalities to confirm (or not) the scenario discussed in this study.
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CRediT Author Statement
Acknowledgements: Not applicable.
Funding: Not applicable.
Conflicts of interest: There are no conflicts of interest.
Ethical approval: The study was approved by the Research Ethics Committee of the
Federal University of Pernambuco, under Opinion No. 5.140.898.
Data and material availability: The data and materials used in the study are stored by the
researchers and can be accessed at any time.
Author’s contributions: Wellington Lins de Souza: principal researcher, writer, and text
reviewer; Vilde Gomes de Menezes: researcher and research methodology advisor; Thiago
Rodrigo Fernandes da Silva Santos: writer, reviewer, and epistemological consultant for the
text.
Processing and editing: Editora Ibero-Americana de Educação.
Proofreading, formatting, normalization and translation.
